Gjennom Parisavtalen forpliktet nesten hele verden seg til å begrense global oppvarming til «godt under 2°C og helst under 1,5°C» over førindustrielle nivåer. I tråd med avtalen har hele 192 av FNs medlemsland, som sammen står for over 99% av verdens klimautslipp, laget nasjonale tiltaksplaner som viser hvordan de planlegger å redusere sine utslipp. Planene inneholder en rekke ulike tiltak, som skal fremme alt fra bioplast og bildeling til solkraft og skogvern.
Oppslutningen om Parisavtalen faller
De siste årene har oppslutningen om Parisavtalen falt raskt. I 2025 leverte under 1 av 10 land oppdaterte tiltaksplaner innen fristen 10. februar. Tiltaksplanene er grunnplanken i Parisavtalen: De skal sikre at landene omsetter Paris-målene i konkret politikk og inspirere andre land til å innføre mer ambisiøse tiltak. Årets klimakonferanse i Belém førte til en svak sluttavtale som blant annet ikke nevner fossile brennstoff, og flyttet flere klimatiltak fra FN-nivå til mindre «koalisjoner av villige.» Samtidig faller også den folkelige støtten til klimatiltak: En stor spørreundersøkelse fra IMF blant innbyggere i 28 land viser bred enighet om at klimaendringer er et alvorlig problem, men samtidig en utbredt skepsis til konkrete klimatiltak som karbonprising.
Den vanligste forklaringen på motstanden mot karbonprising – som Norge og FN regner som det viktigste klimatiltaket – var at innbyggerne ikke trodde at det ville virke. Rettferdighets- og fordelingshensyn, som har fått mye oppmerksomhet, var mindre enn halvparten så viktig for innbyggerne. FNs «klimasjef», Simon Stiell, skriver at tiltaksplanene ligger «milevis» under nivået som trengs for å hindre global oppvarming fra å «lamme alle økonomier og knuse milliarder av liv og levebrød i alle land i verden». Den folkelige støtten til klimatiltak avhenger av at klimapolitikken bygges på tiltakene med størst dokumentert effekt.
Klimapolitikken bør bygges på et bredere kunnskapsgrunnlag
Vi vet fremdeles for lite om hvilke klimatiltak som er mest effektive. Selv om en lang rekke studier har analysert ulike klimatiltak, har forskningen vært konsentrert rundt noen få enkelttiltak som karbonprising. Det har imidlertid blitt forsket svært lite på klimaeffekten av flere andre utbredte tiltak, som miljø- og klimamerking. Når vi kun kjenner effekten av enkelte tiltak blir det vanskelig å prioritere mellom de ulike tiltakene, og utfordrende å samarbeide effektivt om utslippskutt på tvers av landegrenser gjennom kvotehandel.
Mangelen på fullstendig kunnskap om utslippseffektene av klimatiltak gjør det også vanskeligere å forsvare samfunnskostnadene de ofte medfører, og kan føre til at myndigheter innfører ineffektive, symbolske tiltak som svekker den folkelige oppslutningen om klimapolitikken. Sentrale aktører, som Mario Draghi og EU-kommisjonen, peker på viktigheten av at klimatiltakene både sikrer utslippskutt og konkurransekraft, og en rekke andre aktører bruker enkelteksempler for å underbygge påstander om at klimatiltak primært utgjør dyr symbolpolitikk.
Effektene av klimatiltakene som har blitt forsket mye på er også usikre, fordi tiltakene stort sett studeres hver for seg. Som regel innfører land flere tiltak samtidig, og effektene avhenger av hvilke andre tiltak som blir eller har blitt innført. For eksempel er det sannsynlig at elbilsubsidier kun fungerer sammen med andre tiltak som utbygging av ladestasjoner, og at effekten av støtteordninger til å installere solcellepanel svekkes hvis man samtidig subsidierer strømforbruk fra strømnettet. Ved å studere effekten av enkelttiltak uten å samtidig måle effekten av de andre tiltakene blir den estimerte utslippseffekten feil. Dermed vil man oppnå et annet resultat om man utvider tiltaket eller innfører det et annet sted, og man kan gå glipp av utslippsreduksjoner ved å ikke innføre komplementære klimatiltak.
Hvilke klimatiltak «verkar utan att synas?»
De 38 OECD-landene har innført over 1500 klimatiltak siden 1998. Tiltakene dekker en rekke sektorer, blant annet transport, energi, næring og bygg, og inkluderer markedsmekanismer, faste reguleringer, og informasjons- og holdningskampanjer. Mange av tiltakene er lansert samtidig, enten som en del av større tiltakspakker, eller mer «tilfeldig». OECD har sammenstilt de ulike klimatiltakene i en database som de lanserte i 2022. Fordi databasen gir en (tilnærmet) fullstendig oversikt over klimatiltakene i deltagerlandene, gjør den det mulig å studere effektene av alle klimatiltakene som måles, både isolert og i ulike kombinasjoner.
OECDs klimatiltaksdatabase viser at landene har innført stadig flere klimatiltak over tid, med flest tiltak i transportsektoren og færrest for industrien. I artikkelen til Annika Stechemesser m.fl., som grafen er hentet fra, telles både nye tiltak og vesentlige innstramminger som klimatiltak.
I en Science-artikkel publisert i fjor beskriver Annika Stechemesser m.fl. en studie der de bruker OECDs klimatiltaksdatabase for å vise hvilke (kombinasjoner av) klimatiltak som førte til «vesentlige utslippsreduksjoner.» Forskerne begynner med å identifisere «store utslippskutt» på sektornivå i de ulike studielandene basert på detaljerte utslippsberegninger, og kobler dem til klimatiltak som ble innført (omtrent) samtidig med utslippskuttene. Studien viser at nesten alle klimatiltak har større effekt når de innføres i pakker, og at pris- eller skattetiltak er avgjørende for å utløse store utslippskutt. De «beste» tiltakspakkene kan alene utløse kutt tilsvarende en fjerdedel av Paris-målene.
Studieoppsettet er en avansert utgave av en differanse-i-differanser-studie, som ofte brukes for å forstå effekten av å innføre ulike politiske tiltak i situasjoner der man ikke kan gjennomføre randomiserte studier, men har en god sammenligningsgruppe. Prinsippet er det samme som i en randomisert studie, der forskjellen i utviklingen mellom tiltaks- og kontrollgruppen utgjør tiltakseffekten. Tiltaks- og kontrollgruppen må ikke nødvendigvis begynne på samme gjennomsnittsnivå.
I motsetning til en typisk studie, som har ett eller få spesifikke «knekkpunkt» der tiltak blir innført, kan utslippskutt oppstå når, hvor og i hvilken sektor som helst. Klimaforskerne bruker derfor en maskinlæringsalgoritme for å identifisere disse knekkpunktene: land, sektorer og år der det oppstår store utslippskutt. Algoritmen tar utgangspunkt i at store utslippskutt kan skje «når som helst, hvor som helst,» og fjerner ett mulig knekkpunkt av gangen til de mest sannsynlige gjenstår. Etterpå estimerer forskerne utslippseffekten basert på utviklingen i de andre landene, og knytter dem til (kombinasjoner av) nye klimatiltak og markante innstramminger i eksisterende tiltak som ble innført rundt det samme tidspunktet. Utslippskuttene kan oppstå noe tid etter at et tiltak er innført (f.eks. fordi det tar tid å tilpasse seg til nye priser), men også noe før, i påvente av at tiltaket blir innført. Forskerne inkluderer derfor tiltak som ble innført inntil to år før eller etter utslippsreduksjonen.
Metoden kan illustreres med et eksempel fra den norske transportsektoren, der det oppstod en stor utslippsreduksjon rundt 2016. Maskinlæringsalgoritmen identifiserer reduksjonen som en stor endring som det er usannsynlig at oppstod tilfeldig. Etterpå estimerer forskerne utslippsreduksjonen ved å sammenligne utslippsendringen i Norge før og etter knekkpunktet med utslippsendringen i de andre studielandene før og etter det samme knekkpunktet. Denne «differansen i differanser» utgjør den estimerte tiltakseffekten, som tilsvarer forskjellen mellom de faktiske norske utslippene og en «utslippstrend» som representerer den antatte utviklingen uten tiltakene. Tiltakseffekten knyttes så til de politiske tiltakene som ble innført nær starten av utslippsreduksjonen, som er perioden markert med grått. Hver av de fargede boksene nederst i grafen viser et innført klimatiltak. Dette utslippskuttet knyttes dermed til fem ulike klimatiltak som ble innført i transportsektoren mellom 2014 og 2018: to subsidieordninger, to utfasingstiltak og en økning i jernbanebevilgningene.
Et godt tiltak kommer sjelden alene
De fleste av de 69 store utslippskuttene som forskerne identifiserte (70%) ble knyttet til kombinasjoner av flere klimatiltak. Storbritannia og Kina oppnådde store utslippskutt etter at de innførte karbonprising i 2013, men begge landene innførte også flere andre tiltak som støtteordninger for energieffektivisering, fjerning av drivstoffsubsidier, luftforurensningsregler og avvikling av kullkraftverk, på samme tid. Det kan tyde på at tidligere forskning har overvurdert effekten av karbonprising i begge tilfellene.
Forskerne fant at de fleste klimatiltakene fungerer bedre når de innføres som en del av en pakke. For eksempel anslår de at utfasingsregler for forurensende byggematerialer er nesten tre ganger så effektive når de innføres sammen med andre tiltak. Studien indikerer også hvilke komplementære tiltak som utløser utslipp: For eksempel hadde alle de effektive tiltakspakkene i elektrisitetssektoren minst ett pristiltak. Pristiltak er svært effektive i høyinntektsland, særlig når de kombineres med subsidier og informasjonstiltak. Skattetiltak er også svært effektive, og fungerer – i motsetning til andre typer tiltak – like godt alene som når de kombineres med andre tiltak.
Studien anslår at landene vil kunne redusere egne utslipp med en fjerdedel av målene i Parisavtalen (dvs. ca. 6 av 23 Gt CO2-ekvivalenter i 2030) kun ved å implementere de mest effektive tiltakspakkene. Selv om disse tiltakene ikke vil være tilstrekkelige alene, tyder funnene i studien på at «beste praksis» fra andre land kan gi store utslippsreduksjoner. Ved å forstå samspillet mellom tiltakene i de mest effektive klimapakkene kan myndighetene også utvikle nye målrettede og tilpassede kombinasjoner av tiltak som kan utløse ytterligere utslippskutt.
